马岭:关于监察制度立法问题的探讨

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   内容摘要:成立与“一府两院”地位平行的监察委员会,这不仅涉及宪法的修改,怎么才能 让在修宪后后还须要相关配套法律跟上,通过立法保障监察制度改革的顺利进行。除了有必要将《行政监察法》修改为《国家监察法》外,还须要制定《监察委员会组织法》。制定《监察委员会组织法》时,须要从立法技术上处置好该部法律与宪法、监察法和某些法律之关系。

   关键词:监察制度改革;监察委员会;监察立法;监察委员会组织法;宪法修改

   成立与“一府两院”地位平行的监察委员会,这不仅涉及宪法的修改,怎么才能 让在修宪后后还须要相关配套法律跟上,通过立法保障监察制度改革的顺利进行,“有必要制定《国家监察法》,修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规。”[1]笔者认为除了有必要将《行政监察法》修改为《国家监察法》外,还须要制定《监察委员会组织法》,这两部法律虽总要规范监察制度的基本法律,但还是有所差别,难以相互替代。

一、各中央级国家机构基本上总要本人的组织法

   在中央国家机构中,人大这么 人大组织法,国务院有国务院组织法,法院有法院组织法、检察院有检察院组织法,既然监察委员会在地位上与“一府两院”平行,这么 ,它也应当有本人的组织法。法治的另有有有另一个重要行态是制度的统一性,而暂且轻易有“例外”,因为分析其实须要有点对待,则须要说明理由以证明其合理性。为某些人大、国务院、法院、检察院总要相关的组织法,而监察委员会却这么 ?因为分析监察委员会更重要还是相对不太重要?从它与“一府两院”的地位平行来看,应该是同等重要的,这么 就应该适用基本同等的法律行态而不宜“与众不同”。

   在中央一级国家机构中,唯一这么 组织法的是中央军事委员会,[2]因为分析监察委员会不制定本人的组织法,会我就联想到它是是否与中央军事委员会属于例如机构?其内内外部是是否也实行军事化管理?从而引起对监察机构的种种误解。监察机关的性质与军事机关应该是明显不同的,监察委员会应当是反腐败、保卫人权的国家机构,具有鲜明的民主性,这与我国古代的监察制度有本质区别。我国古代的监察体制虽有某些有益的经验,如明朝将监察权力一体化,集中并加强了监察权,且有关监察制度的法律体系相当完备,[3]我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 今天建立国家监察委员会也是为了整合反腐败资源力量,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,但专制社会中的监察权主可是我皇帝的“耳目”,加强监察权的最终目的是为了加强皇权,而在另有有这么 人民民主的国他家,监察权的最终目的是为了保障廉洁政府,让政府更好地为人民服务而总要为皇权服务,是为了保障人权而只有牺牲人权。[4]

二、监察部这么 《组织法》不等于监察委员会也可不还都能不能 这么 《组织法》

   我国目前这么 一部监察部门的《组织法》,因为分析过去监察机构属于行政系统,设在政府内内外部,即在国务院下设立监察部,省、县级政府下设立监察厅、监察局,曾经有《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》规范即可。但现在监察委员会不再是政府机构内内外部的组成每种,可是我与政府平行的、高规格的国家机关,地位突出,身份显赫,怎么才能 让它应当同某些的国家机关——人民政府、人民法院、人民检察院一样,在组织体制上由全国人大专门制定组织法为其搭建框架,选则 原则,规划权力,限制任期,而不应只享受“一府两院”的地位,却在法律规制方面搞特殊待遇。[5]监察机关地位的上升(由曾经的监察部上升到国家级的监察委员会)也应该伴随着法律规格的提高,为此我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 要正视监察委员会的某些法律地位,给以其应有的法律待遇,应该为监察委员会建立另有有有另一个法律群,像两院那样,既有相关组织法,又有相关的行为及多多线程 法,分别规定其组织体系、领导体制、监督对象、人员配备以及手段土最好的办法、活动多多线程 等等,曾经才配得上监察委员会的宪法地位,才不不利于实现国家治理体系和治理能力的“现代化”。

   作为主要约束国务院下属监察部的《行政监察法》是全国人大常委会制定的;将来,作为主要规范国家监察委员会及其监察体系的《监察委员会组织法》、《国家监察法》则应由全国人大制定,属于基本法律。后后全国人大常委会还可不还都能不能 制定有关监察制度的某些法律,[6]监察委员会也可不还都能不能 本人制定相应的实施细则,[7]从而构成我国法律体系的另有有有另一个新的子系统,而《监察委员会组织法》在某些法律系统中将起着奠基的作用。

三、《监察委员会组织法》与《国家监察法》是五种类型的法律

   也许这么 人认为,制定一部《国家监察法》就可不还都能不能 了,把监察机关的组织制度、活动原则等内容与监察制度的手段和多多线程 等内容规定在一部法律里,没必要再制定一部《监察委员会组织法》。如在目前的《行政监察法》中,既有第二章《监察机关和监察人员》、第三章《监察机关的职责》、第四章《监察机关的权限》等组织法内容,总要第五章《监察多多线程 》、第六章《法律责任》等操作性规范,《国家监察法》按照某些行态,对相关内容加以扩充、富有即可。

   但法律体系内内外部是有分工的,即使在同另有有有另一个子系统中,因为分析其调整对象的差异,也应有所不同。《监察委员会组织法》是关于监察制度的组织法,《国家监察法》是关于监察制度的行为法,在性质上有明显差别,不宜将某些内容混在一部法律之中。如在台湾地区实行的“五权分立”体制下,也是既有一部《监察院组织法》(对监察院的权力来源、人员资格、职权以及内内外部体制作出规定)、总要一部《监察法》(对监察权的类型以及各类权力行使的土最好的办法、多多线程 等等作出规范),为此我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 我们歌词 歌词 不仅要借鉴古代的监察经验,也要吸收现代的法治理念。要为中央级别的《国家监察法》而总要过去的《行政监察法》设计法律体制,就不仅要扩充相关内容,怎么才能 让其行态上也要作出调整,应由《监察委员会组织法》专门规范监察组织、体制、成员、职权以及活动原则,如监察机关内内外部机构的设立及其分工(包括自我监督机构的设置),有关监察工作的原则(公开化原则、独立监察原则的具体内容)以及监察委员会的监督、调查和处置权等权限的选则 。再由《国家监察法》专门规范监察权的行使过程,如监督、调查和处置权的具体手段,有权采取的土最好的办法种类及其多多线程 ,因为分析须要设置新的法定调查土最好的办法(如“留置”),其时限最长只有超过一定期限,[8]因为分析监察委员会的“调查活动涵盖了侦查,怎么才能 让在多多线程 上与检察院的审查起诉阶段相衔接,这么 公职人员接受调查时就应当允许辩护律师介入。”[9]此外还有对监察巡视制度中的巡视人员、巡视对象、巡视单位的规范,“监察公开原则”的落实——“可不还都能不能 借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法,规定监察委员会采取调查土最好的办法时应当全程录音录像。曾经既有据可查,又便于接受监督”,[10]等等,某些都应该是《国家监察法》的内容而不属于《监察委员会组织法》的内容。[11]

   关于《监察委员会组织法》与《国家监察法》的立法顺序,从法理上说,应该是相关组织法在前,有关行为法在后,先搭建权力体制框架,后开展权力活动。但实践中总要二者一同出台的,如1979年《法院组织法》、《检察院组织法》与《刑法》、《刑事诉讼法》是一同发表声明的(1979年召开的五届全国人大二次会议通过),[12]法院、检察院办案当然须要《刑法》、《刑事诉讼法》曾经的土最好的办法,但更须要《组织法》曾经选则 自身合法性、也规范自身活动原则的法律制度。在监察委员会的立法疑问上,笔者认为以先制定《监察委员会组织法》、再出台《国家监察法》为好,其次也可不还都能不能 一同制定发表声明《监察委员会组织法》和《国家监察法》,但不宜先产生《国家监察法》、再产生《监察委员会组织法》,更只有只制定《国家监察法》、而不制定《监察委员会组织法》。

四、《监察委员会组织法》与宪法的关系

   “国家监察委员会”作为“一府两院”之外的行使第五种权力的国家机关,涉及国家政体制度的变革,其建立须要修宪立法,其顺序应该是先修宪、再立法修法,这毋庸置疑。但在内容上怎么才能 才能 区分宪法和法律的界限,某些内容应由宪法规定,某些内容应由《监察委员会组织法》规定?还有待进一步明确。

   监察委员会的性质、地位、组成、任期、领导体制、会议等等,很明显是宪法疑问,监察机关与某些国家机关的关系,如与人大的关系(由人大产生受人大监督)、与政府的关系(政府公务员是其监察的主要对象)、与法院尤其是与检察院的关系(与检察院的协调衔接)等等,其基本原则也应由宪法予以选则 ,某些都应纳入修宪计划,对此《监察委员会组织法》不宜再重复规定。

   在这方面,一府两院组织法的某些经验教训值得认真总结反思。以两院组织法为例,它们是三十多年前发表声明的,与之一同发表声明的3个法律被誉为我国法制改革的破冰之举,具有划时代的伟大意义。但今天看来,它们在立法技术上指在着与宪法条文重合的弊端,如宪法第1200条规定:“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”《检察院组织法》第2条第1款重复了某些规定;宪法第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和本人的干涉。”《检察院组织法》第9条重复了某些规定;该法第三章对各级检察长的任免和任期的规定也是重复宪法的相关内容,等等。[13]某些重复混淆了宪法和法律的界限,把宪法疑问和法律疑问搅在一同,不仅浪费立法资源,怎么才能 让给宪法和法律的实施带来某些麻烦,某些弊端在制定《监察委员会组织法》时应予以克服。

当然,两院组织法总要某些好的经验值得借鉴,其中某些条文将宪法的有关规范具体化了,如宪法第1200条肯定了“地方各级人民检察院”的地位,《检察院组织法》第2条第2款将地方检察院具体选则 为三级,并规定了相关派出机构的设立;又如宪法第132条规定了检察院上下级之间的“领导”关系,《检察院组织法》第3条进一步规定了检察院内内外部的行态:“设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作”,并设置了“检察委员会”,规定了其运作体制;此外《检察院组织法》还规定了检察院的任务(第4条)、职权(第5条)、检察权行使的一系列原则(第6、7、8条),《检察院组织法》第三章对工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员的任免以及助理检察员和书记员的任免等,某些总要宪法这么 写、而由《检察院组织法》来规范的,它们是宪法相关规定的具体化,某些权力配置的模式可不还都能不能 在制定《监察委员会组织法》时予以借鉴。《法院组织法》亦同样有可供借鉴的地方,如它较为完整地规定了法院的任务、内内外部实行合议制和审判委员会制度、两审终审制、回避制度、审判人员和相关人员的产生和资格限制等等,某些也是宪法这么 涉及的内容;此外,它把宪法中规定的相关原则也进一步具体化了,如把宪法第125条规定的“公开审判”原则具体化为“人民法院审理案件,除涉及国家机密、本人隐私和未成年人犯罪案件外,一律公开进行”(第7条),把宪法第125条规定的“辩护”原则具体化为“被告人除本人进行辩护外,有权委托律师为他辩护,可不还都能不能 由人民团体因为分析被告人所在单位推荐的因为分析经人民法院许可的公民为他辩护,可不还都能不能 由被告人的近亲属、监护人为他辩护。人民法院认为必要的后后,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/103434.html 文章来源:《法学评论》2017年第3期